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关于人民陪审员制度改革试点工作的调查报告

2015年5月,最高人民法院、司法部联合发布了《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》,决定在全国10个省(区市)50个法院开展人民陪审员制度改革试点工作。密云法院作为北京市五个试点之一,认真落实中央和最高院的部署要求,大胆探索,积极推进,改革试点工作取得了初步成效。为全面推开人民陪审员制度改革工作,我们采取走访、座谈等方式,对改革试点工作取得的成效及存在的问题进行了深入调研。

一、人民陪审员制度改革试点工作取得的成效

(一)代表性进一步提升,司法民主性不断增强

按照《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》的要求,密云法院如期完成了人民陪审员选任工作。选任方式实现了由组织推荐和个人自荐并行向随机抽选的转变;选任条件实现了“一升一降”(即年龄上升为28周岁、学历下降为高中学历)的要求;选任数量增加至法官数量的5倍以上,达到457人。从人民陪审员构成情况看,人民陪审员在性别、年龄、学历、职业等方面的分布更加多元,人员来源更加广泛,结构更加合理。人民陪审员中,基层普通群众为203人、占总数44.4%,高中及以下学历171人、占总数37.4%,一大批通民情、知民意、接地气的普通群众被选任为人民陪审员。(详见表1)

(二)参审均衡性进一步增强,履职积极性明显提高

自2015年5月推行改革试点工作以来,人民陪审员共参与审理案件2805件。从参审案件类型看,刑事案件296 件,民事案件2105 件,行政案件404 件。从具体参审情况看,每名人民陪审员年均参审案件为15 件,均未超过每名人民陪审员每年参审案件上限,逐步解决了部分人民陪审员驻庭参审的痼疾,参审的均衡性进一步增强。建立了人民陪审员专业信息库,在兼顾普通陪审员选任随机性的同时,实现了某些专业领域内选任专业陪审员的需要,充分发挥了人民陪审员的专业优势,提高了人民陪审员的履职积极性。

(三)参审机制进一步完善,履职实效性逐步提升

通过完善履职保障机制,加强了对人民陪审员的履职保护、履职培训和经费保障,不仅解决了人民陪审员参审的后顾之忧,也提升了人民陪审员的履职能力和水平。尝试大合议制模式,探索事实审与法律审相分离工作机制,细化参审工作流程,加强法官对人民陪审员在证据规则、程序及事实认定等方面的指导,进一步提高了人民陪审员认定事实证据的能力,从原有的注重陪审案件数量,转变为关注陪审案件质量,“陪而不审”“审而不议”等问题得到有效解决,参审案件质量和效果得到较大提升。实践证明,有人民陪审员参与审理的案件,当事人对裁判的接受度较高,案件服判息诉效果较好。

(四)陪审管理进一步规范,履职责任感日益强化

通过建立人民陪审员宣誓制度、细化人民陪审员退出及惩戒机制,进一步明确了人民陪审员责任落实机制,强化了陪审义务观念,增强了人民陪审员履职的责任感和使命感。在人民陪审员履职管理方面,通过设立专办员,积极开发并运用包含随机摇号、人民陪审员信息库、业绩评价考核等内容的综合陪审管理系统,改变了以往人民陪审员管理工作松散、无序的状态,将人民陪审员管理工作纳入了集约化、规范化、专业化轨道,推动形成了广大人民陪审员积极参审、有序参审的良好局面。

二、人民陪审员制度改革试点工作存在的问题

(一)陪审员随机抽选与审判专业化之间的矛盾

为保障群众参与司法的随机性、广泛性、代表性,改革要求对人民陪审员采取随机抽选的方式。完全没有任何规则的随机抽选看似十分民主,但却未必能保障人民陪审员有效参审。一方面因候选人对随机抽选工作不配合、候选人信息来源不畅等,加大了资格审查工作难度,另一方面,随着审判专业化的发展,部分案件审理往往需要具备一定的专业知识或者专门的生活经验。如公司类、建设工程施工、医疗纠纷等案件的审理均需要具备相关专业知识;相邻关系、农村建房等案件的审理又需要对农村居住状况有所了解,如果随机抽选到的人民陪审员对参审案件所涉专业知识或相关生活经验了解甚少,势必影响参审效果。

(二)深度参审要求与陪审员本职工作之间的矛盾

改革对人民陪审员参与案件审理的深度提出更高要求,但是陪审员多受本职工作影响,往往不能保证被随机选中即能参审,个案抽选陪审员一般需要按照3:1的比例确定候选陪审员名单,否则难以满足参审人数需要。部分被抽选到的人民陪审员即使能够参审,因案件审理时间较长、开庭次数较多,也难以保障全程参审,法院中途更换陪审员的情况时有发生。此外,大多数陪审员因时间关系,没有进行庭前阅卷而直接参加庭审,导致庭审过程中提问较少或合议阶段不发表意见。

(三)陪审范围扩大与提高审判效率之间的矛盾

改革要求适当扩大人民陪审员参审范围,一方面要求人民陪审员原则上应当参与审理涉及群体利益、社会公共利益以及社会广泛关注的大要案,另一方面赋予当事人申请人民陪审员参与案件审理的程序选择权。实践中,一些大要案往往为疑难复杂案件,涉及人员众多,法律关系、案件事实相对复杂,审理时间较长,需经反复研讨、汇报、协调,人民陪审员实际上难以深入参与,且为了确保陪审员全程参审,每次开庭之前法官还需与协调参审时间,在一定程度上降低了办案效率。鉴于此,实践中陪审程序的启动基本上都是由法官根据案件办理的进度来决定,很少依当事人申请而启动。

(四)参与事实审改革与现行合议制之间的矛盾

改革要求探索人民陪审员参审职权改革,即陪审员就案件事实认定问题独立发表意见并依法进行表决,可以对法律适用问题发表意见,但不参与表决。该规定与现行合议制明显存在冲突。如基层法院合议庭审判人员为3人,当1名陪审员参审时,法官在对法律适用问题进行表决时会出现偶数,不能依据少数服从多数的原则作出裁判;当两名陪审员参审时,陪审员无需表决,合议制实质上变成了独任制,合议制应有的功能得不到发挥。且因实践中案件类型复杂多样,总结出普遍适用于所有案件的事实与法律问题的区分规则难度较大,导致实践中审判长组织合议时并未严格区分“事实审与法律审”,形成了“改革与实践”两张皮的矛盾。

(五)强化陪审职权与法官办案责任制之间的矛盾

虽然事实审改革对人民陪审员参审职权有所限缩,但是大合议制模式的推行明显扩大了陪审员在合议庭组成中的比例,使其在事实问题的审理和表决上占据了比例优势而享有主导权。尽管改革方案提出如法官与人民陪审员多数意见存在重大分歧,且认为人民陪审员多数意见对事实的认定违反了证据规则可能造成适用法律错误或错案的,可以将案件提交院长决定是否由审判委员会讨论。但是在当前的审判绩效考核体系下由于缺乏对陪审案件的责任认定机制,法官仍然要对案件负总责,有的法官会选择尽力说服陪审员接受法官意见,如此又将重蹈“陪而不审”“陪而不议”的覆辙。

三、关于进一步完善人民陪审员制度的对策和建议

陪审制既是一项政治制度,也是一项司法制度。陪审制的政治功能必须依赖其司法功能的有效运行才能实现。过度强调陪审制的民主价值,将提高实现司法公正的成本并降低司法效率。因此,对陪审制度的改革必须在民主、公正和效率之间取得平衡,应当以公正为核心价值进行制度设计,在体现民主的同时兼顾效率,如此才能更好地实现其政治和司法制度的双重功能。

(一)健全完善人民陪审员随机抽选工作机制

在人民陪审员选任中,建议确立“相对随机抽选”原则,分阶段完善人民陪审员随机抽选工作机制。一是在确定人民陪审员候选人阶段,改变直接从符合条件的当地选民(或者当地常住居民)名单中随机抽选人民陪审员候选人的做法,改为兼顾随机抽选与基层组织推荐,充分发挥基层组织在选人方面的把关作用,减轻陪审员“海选”所带来的资格审查工作负担,保证人员素质。二是在个案抽选人民陪审员阶段,兼顾随机抽选与专业领域选择,建立分类定向随机抽选机制。在建立人民陪审员专业信息库的基础上,对于依靠生活常识即可判断的普通案件,采取在全部陪审员中随机抽取的方式,而对于专业性较强的案件,则从具有特定专业背景的陪审员中随机选取,以此发挥陪审员的专业特长,确保陪审员有效参审。

(二)建立便利人民陪审员深度参审工作机制

陪审制度的实施不仅需要陪审员尽到陪审义务,还需要为陪审员履行义务提供各种便利条件。为消除陪审员受本职工作牵绊无法参加陪审的障碍,建议建立协助陪审工作机制。当某位陪审员被随机抽选参加案件审理时,法院应向陪审员所在的工作单位发送协助陪审通知单,明确告知相关单位陪审员参加陪审所需时间,包括庭前阅卷、参加庭审、合议、签署文书等。在此时间段内,相关单位应当适当减轻陪审员工作负担,对陪审工作积极予以支持和配合。同时,为了确保陪审员高效且有效参与庭审,法官应当在提前通知陪审员阅卷的同时,制作案件庭审问题列表,对相关案件争议焦点问题及陪审员可能存在误解和疑问的地方进行指示说明,帮助陪审员厘清思路,引导其有效参审。

(三)更加科学精准地确定陪审案件范围

为实现司法民主与审判效率的平衡,建议建立陪审员案件筛选机制,明确筛选标准,进一步精确设定陪审案件范围。筛选标准应当符合陪审员大众化的立法导向,确保选出的案件能够体现司法民主、司法公开等制度价值且符合民众的一般认知水平、能够引入群众生活经验、普通情感。在入选标准方面,应当着重选择以下案件:一是能够充分体现民主性、提升司法公信力的案件,如社会广泛关注的案件。二是涉及民俗伦常、依靠生活常识常理等能够判断的案件,如家事审判案件。三是具有宣示和教化作用的案件,如非法集资、涉毒品案件。在排除标准方面,下列案件不应当入选:一是疑难复杂案件,如涉及人员众多且法律关系复杂、证据较多等。二是审理时间较长的案件,如需要评估、鉴定、反复多次开庭等。三是仅具有程序意义的案件,如公告案件。结合上述两个方面的标准,赋予法官是否准许启动陪审程序的决定权,由法官根据案件情况和审判效率需求综合考虑决定。

(四)探索建立符合诉讼规律的事实审合议庭组成模式

推进事实审与法律审相分离改革,必须在尊重我国诉讼法规定的合议制的基本制度价值和功能的前提下实现,建议建立符合诉讼规律的事实审合议庭组成模式,对于陪审案件一律采用大合议庭模式,即参与合议庭的法官必须为3人以上,陪审员的人数可以为4人或者6人,从而解决事实审改革与现行合议制之间的冲突,还能充分发挥大合议庭模式的功能优势。

(五)探索建立陪审案件责任认定机制

为解决陪审员对事实问题的认定权难以落实的问题,建议改革现行办案责任制,建立陪审案件责任认定机制。在责任认定机制的构建上应当坚持权责统一,明确法官和陪审员在陪审案件中各自承担的责任,不再由法官替陪审员承担责任。

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[供稿单位:] [责任编辑:区法院院长 陈 琦]
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